能源扶贫的双重红利：支持中国全面脱贫和可持续发展

今年两会政府工作报告提出，脱贫是全面建成小康社会必须完成的硬任务，需要确保剩余贫困人口全部脱贫。解决贫困是中国改革开放以来取得的一个举世瞩目的成就。

据统计，1978年末，中国共有贫困人口7.7亿，到2018年末，农村人口仅剩1660万人尚未脱贫。在改革开放40多年的时间里，中国共有7亿多人摘掉了贫困的帽子，尤其是十八大以来，政府确立打赢脱贫攻坚战的决心和信心，加快了脱贫步伐，将在2020年实现现行标准下农村贫困人口的全面脱贫。

政府工作报告要求坚持现行脱贫标准，强化扶贫举措落实。中国的扶贫模式也从先前传统的基于农业和资源的开发式扶贫向生计替代式扶贫转变，由救济式扶贫转为开发保障式扶贫，呈现出多元化的扶贫方向。在所有的扶贫措施中，能源项目由于具有支持贫困地区经济发展、提高能源普遍服务水平、减少农村环境污染等重要作用，成为目前实现贫困地区低碳减排和减贫双目标的重要途径。

不难发现，目前中国尚未实现脱贫的人口主要聚集于西部或其他贫困山区，这些地区由于地处偏远，加之交通不便、通信闭塞，很难实现脱贫的目标，但这些地区同时拥有得天独厚的光照条件和水资源，对于这种情况，能源扶贫就显得尤为重要。

能源扶贫是指在政府引导下，以能源企业为主的各方合力帮助贫困地区实现脱贫。目前能源扶贫的主要形式包括分布式光伏、水电以及生物质能源等。一方面，中国光伏产业发展迅速，产业竞争力不断提高；另一方面，电力缺乏、光照充足、分布式能源成本较低的农村地区，也是光伏发电的一个重要市场。在贫困地区进行光伏扶贫，可以践行“绿色经济”理念，改善生态环境，尽最大可能利用新能源。利用当地廉价的小水电和生物质能源，可以促进农村相关产业发展，增加农民收入。

中国的能源扶贫还体现在改造贫困地区农网，以配合光伏项目和水利扶贫。2018年，中国向贫困地区下达405亿元的农网改造升级投资，用于推进农村电网改造升级，提高农村供电能力和供电质量。事实上，中国除西藏外的地区已实现供电区域内自然村动力电全覆盖，有效推动贫困地区电动农业机械的应用，促进贫困村经济发展。

能源扶贫不仅可满足贫困家庭自用需求，而且有利于保护生态环境，改变了贫困居民以木柴为燃料的状况，不仅可以减少农民砍柴的劳动量，提高农民收入，而且改善了居民厨房卫生面貌，实现退耕还林，也获得了良好的环境和经济效益。

虽然扶贫取得了瞩目的成绩，总结一下近年来的相关能源扶贫信息，实施能源扶贫的过程中主要还存在以下几个问题：

1、新能源补贴相对滞后影响了扶贫效果。

能源扶贫项目通常由政府出资20%~30%作为启动资金，其余来源于企业垫资、融资或银行贷款。由于项目投资回收期较长，即使采用较低利率的扶贫信贷，投资回收期还是比较长。如果投入运行的扶贫项目如村级光伏项目扶贫电站不能及时纳入补贴目录，就不能及时得到收益。当然，部分项目纳入国家补助目录，但因为申报材料信息不真实等问题，影响了补贴资金的及时拨付。

2、一些能源扶贫项目前期建设质量不高，且缺乏后期维护。

有些偏僻贫困地区的村级电站是由村集体组织建设和运行维护，由于缺乏专业知识和相关经验导致后期维护不足而影响项目运行，已经出现有些项目在选址、设计、安装及施工方面的问题。因为缺乏统一标准、能源设施管理方式落后、管护技术不足、运行方式不合理等，导致部分设备运行性能不达标、运行效率低甚至停止使用等问题突出，不仅项目无法取得预期效果，甚至可能成为负担。

3、贫困户本身动力不足也会制约能源扶贫效率。

如果能源扶贫方式是给予资金和物质，可能使得扶贫对象对资金和物质产生依赖，难以形成正确的致富观，也难以学习和掌握操作技能。如果能源扶贫的对象以老年人和残疾人为主，教育程度以及劳动投入水平等也客观上影响了扶贫效果。而且，现实中可再生能源资源禀赋特征与贫困户的实际情况可能存在矛盾。可再生能源如风能、太阳能、小水电等的项目具有初始投入大、后期投入小、成本高且回收期长的特点，与贫困户资金缺乏且要求快速见效之间存在矛盾。短时间内难以改变贫困户的生活理念和环保认知，和一些地方的文化封闭与青壮年劳动力外流，导致了清洁能源应用的人力资源难以保障，这些都限制了清洁能源的广泛应用。

4、如果能源扶贫项目由政府包办而缺乏相关利益方的参与，会使清洁能源应用缺乏灵活机制和取得应有的效益。

比如说，少数民族地区现有投入使用的清洁能源系统大多来自政府规划的扶贫项目，的确存在教育培训及维修指导不到位、设备维护不足等问题，使得有些清洁能源系统无专人维护而处于闲置状态，清洁能源的效益也难以持续体现。

5、地方政府监管缺位可能造成消极扶贫。

政府只采用资金资助和优惠政策的措施来激励能源扶贫，而忽略了政府监管这一可以保障能源扶贫实效的重要环节，造成部分产业采取消极扶贫策略。另外，地方政府还可能因为重视指标改善，急功近利，支持本不应该受到支持的项目。

为实现2020年全面脱贫的目标，2019年在能源扶贫方面推出了新政策。在前期开展试点、光照条件较好的5万个建档立卡贫困村实施光伏扶贫，保障280万无劳动能力建档立卡贫困户户均年增收3000元以上。财政提前下达了2020年1136亿元的扶贫资金和56.75亿元的可再生能源补贴，切实缓解由于新能源补贴相对滞后对扶贫效果的不良影响。此外，在总结试点经验的基础上，建设农村小水电扶贫装机200万千瓦，让贫困地区1万个建档立卡贫困村的100万贫困农户每年稳定获得小水电开发收益，助力脱贫。

贫困地区能源扶贫已经取得了显著成绩。但受制于客观因素，农村能源基础设施仍相对薄弱，能源普遍服务水平较低，清洁能源资源开发程度还不高。目前，精准扶贫已经到了关键环节，应做好精准扶贫能源方案，从产业扶贫着手，加速转变能源扶贫模式，把资源向深度贫困地区倾斜，完善能源开发收益分配机制，增强贫困地区的自我造血能力。全心全意地做好定点扶贫工作，大力开展贫困地区电网的升级改造，因地制宜地发展新能源项目，结合产业力量，发挥“可再生能源+”的优势，以扶贫为契机，寻找更多的经济发展机会。

(作者系厦门大学中国能源政策研究院院长)