关于美国光伏反规避调查初裁的解读和分析

美国对柬埔寨、马来西亚、泰国和越南光伏产品的反规避调查从申诉开始就引起了很大争议和各方关注。该调查反映了在关键的新能源领域中美产业之间的激烈竞争，以及美国政府对于光伏这一重要的新能源领域的产业政策调整和战略考虑。

在第一次申诉失败后，2022年2月8日，美国Auxin公司再次提交申诉。随后，美国商务部于2022年4月1日正式发起反规避立案调查。2022年12月1日，美国商务部公布初裁结果，初步认定4家强制应诉企业没有规避，4家强制应诉企业存在规避，但对涉案四国都作出了全国范围（Country-wide）的肯定性规避认定，即从柬埔寨、泰国、马来西亚或越南进口的光伏电池，无论是否组装成组件，如果使用了中国生产的原料或部件，则认定为规避了美国对中国光伏产品的反倾销和反补贴征税令。

总的来说，虽然美国商务部作出了全国范围的肯定性规避认定，但是预计绝大部分企业通过2年免税期和调整供应链后仍然能够维持对美国出口。这样，美国商务部一方面能够保证美国市场供应，另一方面通过在用于免税的“声明”（Certification）要求中加入对硅片和6种其他主材（银浆、铝框、玻璃、背板、EVA和接线盒）的非中国成分要求，迫使光伏产业在中国之外建立硅片和6种其他主材的供应链，从而达到全球供应链多样化和减少对中国依赖的战略目标，进而支持美国光伏产业的发展。

1. 反规避调查的产品范围

本次反规避调查涉及在柬埔寨、马来西亚、泰国或越南完工的太阳能电池和组件，这些电池和组件使用中国生产的原料或部件，并从柬埔寨、马来西亚、泰国或越南出口到美国。美国商务部在初裁中明确了本次反规避调查的产品范围。首先，为此次反规避调查目的，在中国境外生产的、使用中国硅料生产的硅片，不被认为是中国硅片。其次，被认为规避的电池和组件范围较立案时发生了较大变化。具体产品范围描述如下：

电池：

符合下列情形的电池被认为规避了美国对中国光伏产品的反倾销和反补贴征税令：（1）在柬埔寨、马来西亚、泰国或越南使用产自中国的硅片生产的；并且（2）符合美国对中国光伏产品的反倾销和反补贴征税令产品范围的描述。

组件：

符合下列情形的组件被认为规避了美国对中国光伏产品的反倾销和反补贴征税令：（1）组件是由使用中国硅片在柬埔寨、马来西亚、泰国和越南生产的电池组装而成的；并且（2）组件使用的其他6种主材（即银浆、铝框、玻璃、背板、EVA、接线盒）有2个以上（即至少3个）是在中国生产的。

也就是说，只要硅片和至少3个以上其他主材产于中国，该组件就属于本次规避调查的产品范围。反过来讲，如果组件使用的电池不是用中国硅片生产的，则不在本次反规避调查的产品范围之内；即使组件使用的电池是用中国硅片生产的，但是其他6种主材只有不超过2个（包括2个）是中国生产的，则也不在本次反规避调查的产品范围之内。

反规避调查的产品范围与用于免税的第三种“声明”直接相关，具体请见下文第4部分。

2.四家强制应诉企业不存在规避

在本次反规避调查中，美国商务部在每个国家选取了两家企业作为强制应诉企业：柬埔寨 - BYD和New East，马来西亚 - Hanwha和Jinko，泰国 - Canadian Solar和Trina，越南 - Boviet和Vina。

美国商务部初裁认定，New East、Hanwha、Jinko以及Boviet没有规避，因此对上述公司作出否定性规避初裁。然而，从本质上讲，这些公司和被认定存在规避的其他四家强制应诉企业在投资、生产设施、生产工序和成本结构方面并没有实质区别，只是由于其他因素的事实差异使得这些公司被认定不存在规避，包括与中国光伏企业的关联关系、本地研发活动、原料来源等。这里体现了美国商务部基于所有因素考虑作出认定的自由裁量权，势必引起很大争议，进而引发法院诉讼大战。

3. 美国总统豁免令的影响

为满足美国光伏市场的供应，2022年6月6日，美国总统签署了第10414号令，宣布进入紧急状态，并授权2年内（或紧急状态结束前）豁免基于反规避调查而对进口自东南亚四国的太阳能电池和组件征收的反倾销和反补贴税。根据该总统令，2022年9月12日，美国商务部发布执行公告（自2022年11月15日生效），落实在2024年6月6日（或者紧急状态结束）之前豁免征收由于本次反规避调查而征收的反倾销和反补贴税，并对于豁免征税的产品范围（Applied Entries）进行了规定。豁免征税的产品范围是指满足以下5个条件的光伏电池或组件：

（1） 使用在中国生产的原料或部件在柬埔寨、马来西亚、泰国和越南生产；

（2） 从柬埔寨、马来西亚、泰国和越南出口到美国，没有在其他国家进一步加工；

（3） 不属于美国对光伏的两次双反调查的征税范围；

（4） 在2024年6月6日（或紧急状态结束）之前进口至美国境内；

（5） 如果在2022年11月15日之后进口至美国境内，需要在2024年6月6日（或紧急状态结束）之后180天内在美国使用或消费。

对于符合上述豁免情形的产品，需要通过用于免税的第一种“声明”（Certification），具体请见下文第4部分。

对于不符合上述豁免情形的产品，美国商务部将指示美国海关对2022年4月1日（反规避调查立案日）至2024年6月6日（或紧急状态结束）期间来自柬埔寨、马来西亚、泰国和越南的光伏电池和组件征收反倾销和反补贴税，除非符合用于免税的第二种或第三种“声明“要求，具体请见下文第4部分。

4. 用于免税的“声明”（Certification）

基于2年豁免期、4家没有被认定规避的企业以及本次反规避调查的产品范围，美国商务部在初裁中规定三种特定情形的产品可以通过“声明”免于征税，并提供了三套“声明”模板。

(1) 第一种“声明”，请见初裁附件IV:

第一种“声明”是基于美国总统令的2年豁免期（或紧急状态结束前），具体适用的产品范围请见第3部分。第一种“声明”模板要求出口商和进口商声明产品属于豁免征税的产品范围。关于适用主体，第一种“声明”适用于东南亚四国的所有出口商，包括被认定没有规避的出口商、被认定规避的出口商、没有被选为强制应诉企业的出口商以及没有参与反规避调查的出口商，此外还包括新设立的出口商和被适用AFA的出口商（即在反规避调查中没有按照要求提交数量金额答卷的出口商）。

(2) 第二种“声明”，请见初裁附件V:

第二种“声明”适用于四家没有被认定规避的强制应诉企业。第二种“声明”模板要求出口商和进口商声明产品是由这些强制应诉企业生产并出口至美国，且硅片来自特定的供应商，并经美国商务部认定不存在规避的情形。

(3) 第三种“声明”，请见初裁附件VI:

第三种“声明”适用于不在反规避调查产品范围内的产品。第三种“声明”模板要求出口商和进口商声明电池或组件不是用中国硅片生产的，或者即使组件使用的电池是用中国硅片生产的，但是其他6种主材只有不超过2个（包括2个）是中国生产的。关于适用主体，第三种“声明”适用于除被AFA出口商以外的其他出口商，包括被认定没有规避的出口商、被认定规避的出口商、没有被选为强制应诉的出口商、没有参与反规避调查的出口商以及新设立的出口商，但是不包括被AFA的出口商。

上述“声明”分为“进口商声明”（Importer Certification）和“出口商声明”（Exporter Certification），进口商和出口商需要分别签署，并满足以下具体要求：

“进口商声明”：进口商必须签署和保存“进口商声明”，并保留一份副本以及所有支持性证据材料。除下文所述的例外，“进口商声明”必须在清关时完成、签署并注明日期。进口商或代理必须向美国海关提交“进口商声明”和“出口商声明”作为进口清关文件的一部分，将它们上传到ACE的DIS系统中。此外，进口商的代理不可以代签。

“出口商声明”：出口商必须签署和保存“出口商声明”，并向进口商提供副本和所有支持性证据材料（如发票、采购订单、生产记录等）。除下文所述的例外，“出口商声明”必须在发货时完成、签署并注明日期。“出口商声明”应该由向美国出口柬埔寨、马来西亚、泰国或越南生产的太阳能电池或组件的一方作出。

“进口商声明”和“出口商声明”需要保存至（1）所涉及的货物入境后五年；或（2）在美国法院对这些货物的任何诉讼结束后三年，两者较晚的时间。“进口商声明”和“出口商声明”以及支持性证据材料需要接受美国商务部和美国海关的稽查。

例外安排：对于自2022年4月1日（反规避立案日）至在联邦公报公布初裁之日期间尚未被清算（或清算尚未完成）的进口，应尽快完成并签署“进口商声明”和“出口商声明”，要求不得晚于联邦公报公布初裁之日后的45天。进口商和出口商可以选择在一份“声明”中涵盖多笔进口，或者就每笔进口分别签署“声明”。另外，对于上述期间的进口，如果不符合第一种“声明”要求的产品范围，进口商需要向美国海关重新报关（Post Summary Correction），并缴纳相应的保证金。

5. 对于无法免税的进口所适用的税率

在不符合上述三种用于免税的“声明”的情况下，反规避措施适用的保证金税率如下：

（1） 如果东南亚四国出口商在中国光伏双反案中已经有了单独税率，适用中国案的单独税率；

（2） 如果在中国光伏双反案中没有单独税率，那么适用供应中国硅片的出口商在中国光伏双反案的单独税率；

（3） 如果不符合上述两种情况，那么适用中国光伏双反案的惩罚性最高税，即238.95%的反倾销税率和15.24%的反补贴税率。

6. 对于产业的影响

在2年豁免期结束前（即2024年6月6日之前或者紧急状态宣布结束之前），东南亚四国所有出口商应该都会通过第一种“声明”继续对美国出口，因为第一种“声明”的合规成本最低，风险最小，且对供应链没有要求。

在2年豁免期结束后（即2024年6月6日之后或者紧急状态宣布结束之后），没有被AFA的出口商将通过第三种“声明”继续对美国出口。为了满足第三种“声明”要求，出口商需要调整供应链以满足以下条件之一：（1）使用非中国硅片（无论硅料是否来自中国），或者（2）使用中国硅片、但是6种其他主材（即银浆、铝框、玻璃、背板、EVA、接线盒）中最多只有2种是中国生产的。这两个条件是“或者”的关系，满足其一即可。

预计在2年豁免期中，硅片和6种其他主材（即银浆、铝框、玻璃、背板、EVA、接线盒）生产商将在中国之外布局产能，东南亚四国出口商从而能够在2年豁免期结束后满足第三种“声明”要求。这正是美国商务部的战略考虑，迫使光伏产业建立中国之外的供应链，供美国产业所用，同时也保证足够的市场供应以满足美国下游需求。

当然，被认定没有规避的出口商还可以通过第二种“声明”出口。被认定没有规避的出口商需要在第二种“声明”中声明这些产品由其生产和出口，并且需要提供硅片的来源。这些企业虽然被认定没有规避，但仍可能选择第三种“声明”。第二种“申报证明”是基于调查期特定的硅片供应商以及调查期的特定事实，但是硅片供应商之后可能发生变化，并且美国商务部所依据的其他特定事实（例如成本结构、原料来源等）也可能发生变化。此外，美国海关稽查和潜在的反规避调查（EAPA）可能认定这些出口商不满足第二种“声明”要求，或者仍然构成规避，例如发现硅片供应链以及其他事实发生变化，由此带来的后果将会非常严重，涉及大量的追溯补税。相比之下，反而基于产品范围的第三种“声明”更能保证法律的确定性。

在通过“声明”免税出口的模式下，合规变得非常重要。进口商和出口商对于每一票美国销售都要签署“进口商声明”和“出口商声明”，并准备好支持性证据资料，保存好档案，准备应对美国海关和美国商务部的稽查。如果在稽查中无法证明满足“声明”的要求，那么将会被要求缴纳保证金。考虑到绝大部分东南亚四国出口商和供应硅片的中国出口商在中国光伏双反案中都没有自己的单独税率，保证金的税率将适用惩罚性最高税率（238.95%反倾销税和15.24%反补贴税），这一后果难以承受。因此，相关企业必须提前做好供应链规划，做好原料追溯体系和合规体系建设，并且在遇到美国海关或美国商务部稽查时第一时间认真应对。

最后，还存在两种业务模式需要注意，即第三国生产的电池在东南亚四国组装组件，以及在东南亚四国生产的电池在第三国组装组件。按照初裁，这两种模式下的组件是否能够适用“声明”存在不确定性。

7. 接下来的调查程序

美国商务部将在2022年12月至2023年2月期间对东南亚四国的8家强制应诉企业进行现场核查，之后还有书面评论和听证会程序，反规避调查的终裁将于2023年5月1日公布。各方预计将对第二种和第三种“声明”内容进行充分评论，特别是关于其他主材的成分要求，要求美国商务部在终裁中改变或澄清，因此“声明”模板内容在终裁中可能会发生较大变化。

美国商务部的初裁内容比较复杂，我们在近日收到了行业协会和企业的大量询问，为此我们对于初裁内容进行以上解读和分析，供行业同仁参考，并不作为法律意见。

中国光伏产业由于全产业链和产业规模的优势，在国际市场占据了主导地位，这与各国保护和支持本国光伏产业的产业政策发生了直接冲突，因此过去十年来持续爆发贸易摩擦。锦天城深耕行业，有幸持续为中国光伏行业提供服务，协助中国光伏行业应对了欧盟对中国光伏产品的反倾销和反补贴调查并达成价格承诺以及后续法院诉讼和临时复审、美国对光伏产品的201保障措施调查及到期复审、印度对中国光伏第一次和第三次反倾销调查。此外，锦天城还代理头部企业应对欧盟、美国、印度、加拿大和土耳其的贸易救济调查，美国反规避调查，欧盟成员国海关和美国海关的稽查和审计，以及美国海关关于强迫劳动的稽查和合规体系建设。